Coabitarea politică dintre Preşedintele Băsescu şi Primul-Ministru Ponta a scos la iveală mai devreme decât se credea prima problemă de natură constituţională, abordată exclusiv din perspectivă politică – problema instituţiei
îndrituite să reprezinte România la Consiliul European din iunie de la
Bruxelles – dar a cărei soluţie este de natură juridică.
Nu am să spun nimic despre dorinţa contextului în care trăim de a aborda totul, inclusiv astfel de fenomene, din perspectivă exclusiv politică, sau dacă se trece în mediul juridic, din perspectivă exclusiv constituţională.
Am să mă refer în continuare la 3 aspecte:
- Cum se determină legal, instituţia îndrituită să reprezinte România la
Bruxelles în cadrul Consiliului European? - Care este instituţia obligată să meargă la Bruxelles pentru a reprezenta
România în Consiliul European? - Care este instituţia competentă să determine autoritatea publică care va reprezenta România la Consiliul European?
Prima problemă: această situaţie politică nu poate fi rezolvată exclusiv pe criterii politice sau exclusiv pe criterii constituţionale, fiind o problemă care excede cadrului legal naţional, implicând şi aspecte de drept internaţional public,
respectiv de drept al Uniunii Europene. Ceea ce este mai puţin reliefat la
acest moment, deşi este foarte important este faptul că o eventuală participare
informă a instituţiilor din România în cadrul Consiliului European se poate
răsfrânge la nivel european, prin eventuala anulare de către Curtea de Justiţie
a Uniunii Europene a actelor adoptate de respectivul Consiliu European.
Este evident că această situaţie nu poate fi rezolvată pe criterii politice, ţinând seama de majoritatea parlamentară sau de alte astfel de aspecte. Ideea este că această dilemă politică îşi poate găsi soluţia prin coroborarea planului european cu cel naţional, adică a dreptului Uniunii Europene cu dreptul constituţional
naţional.
Art. 10 din Tratatul privind Uniunea Europeană, versiunea consolidată, vorbind despre democraţia reprezentativă spune că „Funcționarea Uniunii se întemeiază pe principiul democrației reprezentative. Cetățenii sunt reprezentați direct, la nivelul Uniunii, în Parlamentul European. Statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de șefii lor de stat sau de guvern și în Consiliu de guvernele lor, care la rândul lor răspund în mod democratic fie în fața parlamentelor naționale, fie în fața cetățenilor lor.”
În acelaşi sens, art. 15 din acelaşi Tratat dispune „Consiliul European este compus din șefii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum și din președintele său și președintele Comisiei. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate participă la lucrările Consiliului European.” Nu în ultimul rând trebuie menţionate prevederile art. 4 alin. 4 din Decizia Consiliului European din 1 decembrie 2009 de adoptare a regulamentului său de procedură în accord cu care “Consiliul European este compus din șefii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum și din președintele său și președintele Comisiei. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate participă la lucrările Consiliului European.”
După cum se poate observa, dreptul Uniunii Europene stabileşte că la Consiliul European participă şeful de stat sau seful de guvern, fără a stabili criteriile în raport de care se decide când participă primul şi când cel de-al doilea. Tratatele Uniunii Europene stabilesc vocaţia de participare pentru ambele instituţii. Transformarea vocaţiei în drept de participare se realizează cu ajutorul Constituţiei, atribuţiilor celor două instituţii cu vocaţie, atribuţiilor Consiliului European şi agendei Consiliului European din iunie 2012 de la Bruxelles. În niciun caz, instanţele naţionale nu pot afecta cu titlu general vocaţia stabilită de dreptul comunitar.
Fiind vorba despre o instituţie născută în temeiul unui acord internaţional, acesta din urmă, adică Tratatul de funcţionare a Uniunii Europene are întâietate în aplicarea menită să stabilească instituţia naţională competentă să reprezinte Statul român la Bruxelles; demersul trebuie făcut pornind de la planul european spre cel naţional şi nu invers întrucât aceasta este logica instituţională europeană.
Prima soluţie: În consecinţă, identificarea instituţiei sau a instituţiilor competente să reprezinte România la Consiliul European trebuie să
se realizeze prin coroborarea planului comunitar cu cel naţional, şi nu doar prin observarea prevederilor constituţionale întrucât un astfel de demers este insuficient.
A doua problemă: După cum menţionam anterior vocaţia de participare devine drept de participare pentru una dintre instituţii sau pentru ambele instituţii menţionate doar dacă ţinem seama de prevederile constituţionale cu privire la atribuţiile Preşedintelui României, de agenda Consiliului European din iunie 2012 de la Bruxelles respectiv de atribuţiile Consiliului European.
Respectând logica demersului mai sus menţionată, vom începe cu atribuţiile Consiliului European care are competenţe atât în materie de politică externă şi securitatea europeană cât şi în ceea ce priveşte politica internă, anume justiţie, piaţa muncii, dezvoltare economică.
Astfel:
- în acord cu art. 15 din Tratatul privind Uniunea Europeană, versiunea consolidată, Consiliul European „oferă Uniunii impulsurile necesare dezvoltării acesteia și îi definește orientările și prioritățile politice generale. Acesta nu exercită funcții legislative.”
- Art. 22 dispune „Pe baza principiilor și a obiectivelor enumerate la articolul 21, Consiliul European identifică interesele și obiectivele strategice ale Uniunii.„
- Articolul 26 vorbeşte despre „Consiliul European identifică interesele strategice ale Uniunii, stabilește obiectivele și definește orientările generale ale politicii externe și de securitate comune, inclusiv în ceea ce privește chestiunile având implicații în materie de apărare. Acesta adoptă deciziile necesare.”
- De asemenea, articolul 68 stabileşte „Consiliul European definește orientările strategice ale planificării legislative și operaționale în cadrul spațiului de libertate, securitate și justiție.„
- În acord cu articolul 121 „Statele membre își consideră politicile economice ca fiind o chestiune de interes comun și le coordonează în
cadrul Consiliului, în conformitate cu articolul 120. Consiliul, la recomandarea Comisiei, elaborează un proiect privind orientările generale ale politicilor economice ale statelor membre și ale Uniunii și prezintă Consiliului European un raport în acest sens. Consiliul European, pe baza raportului Consiliului, dezbate concluziile privind orientările generale ale politicilor economice ale statelor membre și ale Uniunii. În temeiul acestor concluzii, Consiliul adoptă o recomandare care stabilește aceste orientări generale. Consiliul informează Parlamentul European cu privire la recomandarea sa.„ - Articolul 148 stabileşte „Consiliul European analizează anual
situația ocupării forței de muncă din Uniune și adoptă concluzii în această privință, pe baza unui raport anual comun al Consiliului și Comisiei.”
Sub-consecinţa nr. 1: Faţă de cele de mai sus, şi ţinând seama de întreaga economie a prevederilor Tratatelor instituind Uniunea Europeană, se poate susţine că această instituţie a Uniunii Europene are atribuţii diverse, atât în materie de politică externă şi securitate cât şi în ceea ce priveşte politica internă.
Relativ la atribuţiile Preşedintelui României respectiv ale Primului-Ministru, astfel cum acestea sunt definite de prevederile constituţionale trebuie ţinut seama de faptul că în acord cu art. 83 din Constituţia României, Preşedintele reprezintă Statul, veghează la respectarea Constituţiei şi are atribuţii în chestiuni de securitate şi politică externă după cum Primul-Ministru are atribuţii în ceea ce priveşte gestionarea generală a politici economice interne.
Raportul dintre art. 91 – atribuţii în domeniul politicii externe şi art. 102 în acord cu care Primul-Ministru asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării, poate fi poziţionat în cadrul aşa numitelor antinomii constituţionale adică acele situaţii în care aparent două texte constituţionale nu se coroborează pentru a produce efecte juridice unice şi univoce.
Apreciez că această antinomie legală este aparentă şi poate fi soluţionată astfel: art. 102 este textul general, iar art. 91 este textul special, în sensul că Preşedintele are atribuţiile expres stabilite în domeniul politicii externe, art. 91 fiind un text special şi de strictă interpretare, în timp ce art. 102 este un text
general, care permite Guvernului să aibă orice alte atribuţii care nu cad în
competenţa Preşedintelui, în ceea ce priveşte politica externă. Art. 102 oferă
o competenţă reziduală Guvernului în materia politicii externe, dar în sens
invers, adică acesta este competent în tot ceea ce nu este competent Preşedintele.
Sub-consecinţa nr. 2: În acord cu prevederile constituţionale mai sus menţionate, Preşedintele României are atribuţii în materie de politică externă şi de securitate, după cum Guvernul are atribuţii în materie de politică internă (a se citi şi administraţie publică şi politică economică) dar şi atribuţii reziduale în ceea ce priveşte politica externă.
Cât priveşte transformarea vocaţiei de participare în drept de participare, faţă de faptul că atribuţiile care intră în sfera de competenţă a Consiliului European sunt exercitate la nivel naţional atât de Guvern cât şi de Primul-Ministru, fiind astfel o competenţă partajată între cele două instituţii, apreciez că determinarea instituţiei sau instituţiilor participante se face în raport de agenda sau ordinea de zi a Consiliului European din iunie 2012.
În acest sens, art. 3 din Regulamentul de procedură al Consiliului European dispune că „În scopul pregătirii prevăzute la articolul 2 alineatul (2), cel puțin cu patru săptămâni înaintea fiecărei reuniuni ordinare a Consiliului European, menționată la articolul 1 alineatul (1), președintele acestuia, în strânsă cooperare cu membrul Consiliului European care reprezintă statul membru care asigură președinția semestrială a Consiliului și cu președintele Comisiei, transmite Consiliului Afaceri Generale un proiect adnotat al ordinii de zi. (…) Consiliul European aprobă ordinea de zi la începutul reuniunii.„
Sub-consecinţa nr. 3: Consiliul European din iunie 2012 se întruneşte
pentru a discuta o ordine de zi comunicată în prealabil, dar aprobată la
începutul reuniunii.
A doua soluţie: Faţă de competenţele Consiliului European respectiv
în acord cu atribuţiile Preşedintelui României şi ale Primului-Ministru,
dreptul de a participa la Consiliul European revine instituţiilor naţionale ale căror atribuţii se regăsesc în problemele înscrise pe ordinea de zi a
reuniunii. În măsura în care atribuţiile ambelor instituţii se regăsesc în
cadrul acestor probleme, apreciez că ambele instituţii pot şi trebuie să
participe la Consiliul European.
Susţinerea conform căreia există un singur scaun la Consiliul European de la Bruxelles nu are nimic tehnic în ea întrucât birocraţii europeni, la rândul lor, trebuie să facă demersul de mai sus, în sensul că trebuie şi ei să ţină seama de incidenţa prevederilor constituţionale şi nu trebuie să se raporteze doar la dreptul Uniunii Europene, căci acesta este incomplet în cauză.
A treia problemă: Ce se întâmplă dacă divergenţele de ordin politic se prelungesc şi în plan tehnic? Care este instituţia competentă să stabilească autoritatea publică îndrituită să participe la Bruxelles?
Sub acest aspect sunt posibile 3 variante: decide Parlamentul, decide Curtea Constituţională sau decide Curtea de Justiţie a Uniunii Europene. Să le luăm în ordine.
Parlamentul nu poate soluţiona o astfel de dispută de ordin tehnic întrucât nu există niciun text legal care să confere o astfel de atribuţie acestei autorităţi publice. Singura modalitate prin care aceasta se poate interfera cu această dispută este procedura modificării Constituţiei, ceea ce nu este cazul. Parlamentul aplică Constituţia în limitele atribuţiilor pe care le are şi nu poate proceda la interpretarea generală şi oficială a acesteia.
Sub-consecinţa nr. 1: Parlamentul nu are atribuţii în soluţionarea
acestei dispute. Intervenţia acestei autorităţi are rol exclusiv politic,
neproducând niciun efect juridic faţă de instituţiile implicate.
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene poate interveni doar post-factum în cadrul acestei dispute şi în mod indirect în temeiul art 269 din Tratat, în sensul că aceasta este competentă să se pronunțe în privința legalității unui act adoptat de Consiliul European, ceea ce înseamnă că reprezentarea nelegală a unui stat
membru poate fi un motiv de anulare pentru actul adoptat în cadrul respectivei
reuniuni a Consiliului European.
Sub-consecinţa nr. 2: Curtea de Justiţie a Uniunii Europene nu are atribuţii în ceea ce priveşte soluţionarea acestei dispute decât în mod indirect şi postfactum.
Curtea Constituţională este singura instanţă competentă să soluţioneze acest diferend în temeiul art. 146 alin. 1 lit.e) din Constituţia României, fiind vorba despre un conflict de natură constitutional. Trebuie avut în vedere că jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale cu privire la necompetenţa acesteia de a analiza raportul dintre dreptul national şi cel al Uniunii Europene nu este aplicabilă în cauză întrucât în acest caz raportul nu este de natură conflictuală, adică nu se analizează cele două sisteme pentru a se da întâietatea unuia ci sunt interdependente în sensul că instanţa constitutională trebuie să stabilească cine are dreptul de participare, interpretarea care nu este eliminatorie ci integratoare.
A treia soluţie : Singura instituţie competentă să soluţioneze conflictul de natură constitutională dintre Preşedinte şi Primul-Ministru este instanţa
constitutională care trebuie să se raporteze la dreptul Uniunii Europene ca un dat pentru a putea interpreta în mod concordant prevederile constituţionale.
