Adoptarea Codului Administrativ prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2019 a stârnit multe discuții profane (a se citi politice) în mass-media națională. Dincolo însă de problemele politice există câteva aspecte pur tehnice ce la prima vedere par nu tocmai în regulă.
Tehnica legislativă
Art. 18 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative așază la baza codificării ideea de sistematizare și concentrare a legislației dispunând că „În vederea sistematizării şi concentrării legislaţiei, reglementările dintr-un anumit domeniu sau dintr-o anumită ramură de drept, subordonate unor principii comune, pot fi reunite într-o structură unitară, sub formă de coduri.” Din punctul nostru de vedere sistematizarea și concentrarea legislației în Coduri nu este doar o chestiune cantitativă ci și una calitativă, în sensul că după cum dispune art. 16 din același act normativ codificarea trebuie să țină seama și de ceea ce se numește evitarea paralelismelor legislative.
Sub acest aspect al unicității reglementării, relevante sunt atât prevederile art. 1 alin. 2) din Codul Administrativ dar și prevederile art. 4 din același act normativ. Prima dispoziție legislativă dispune că “Prezentul cod se completează cu Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, precum şi cu alte reglementări de drept comun aplicabile în materie.” Trimiterea pentru completare la Codul Civil dar și la “alte reglementări de drept comun aplicabile în materie” sunt cel puțin lipsite de logică juridică dacă nu problematice din perspectiva aplicării acestora.
Art. 4 din Codul Administrativ dispune că “Prezentul cod se aplică în activitatea autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice, în raporturile dintre autorităţile şi instituţiile administraţiei publice, precum şi în raporturile acestora cu alte subiecte de drept public sau privat.” Aplicabilitatea acestei legi și raporturilor dintre autoritățile și instituțiile publice și subiectele de drept privat spre exemplu duce cu gândul la Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ și la raportul acesteia cu Codul Administrativ.
Pentru o anumită materie nu pot coexista mai multe reglementări de drept comun după cum lasă să se înțeleagă art. 4 din Codul Administrativ. Art. 15 din Legea nr. 24/2000 lămurește această problemă spunând că „ O reglementare din aceeaşi materie şi de acelaşi nivel poate fi cuprinsă într-un alt act normativ, dacă are caracter special faţă de actul ce cuprinde reglementarea generală în materie.” După cum rezultă din normele de tehnică legislativă, materia ce formează obiectul reglementării poate avea dispoziții generale și dispoziții speciale și în niciun caz mai multe reglementări distincte generale. Ideea codificării este inclusiv aceasta de a cuprinde într-un act normativ toate dispozițiile generale cu privire la o anumită materie și de a lăsa eventual pentru legi sau dispoziții speciale alte aspecte din respectiva materie. Or, după cum rezultă din art. 1 alin. 1) din Codul administrativ obiectul de reglementare al acestei legi este dat de „(…) cadrul general pentru organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice, statutul personalului din cadrul acestora, răspunderea administrativă, serviciile publice, precum şi unele reguli specifice privind proprietatea publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale.” Art. 2 din Codul Civil stabilește legea civilă ca drept comun dar doar pentru „ (..) toate domeniile la care se referă litera sau spiritul dispozițiilor sale.”
Dacă atât Codul Administrativ este drept comun, dar și Codul Civil beneficiază de această calificare, iar Legea nr. 554/2004 de asemenea ar putea fi considerată în acest sens, se creează o mare dilemă cu privire la care dispoziție este specială și care este generală în materia în discuție. Din punctul nostru de vedere voința legiuitorului poate fi interpretată în sensul că pentru organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice, statutul personalului din cadrul acestora, răspunderea administrativă, serviciile publice Codul Administrativ este dreptul general iar celelalte legi sunt legi speciale, iar relativ la dreptul de proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale Codul civil este dreptul comun iar Codul administrativ este legea specială. În privința contenciosului administrativ Legea nr. 554/2004 este legea generală iar Codul administrativ este dreptul derogatoriu acolo unde este cazul (capacitatea administrativă, spre exemplu).
Paralelisme legislative
Art. 5 alin. 1) pct. 11.k) din Codul administrativ definește autoritatea publică drept organ de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public. Art. 2 alin. 1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 adaugă acestei definiții și autoritățile publice asimilate ceea ce face ca în Codul Administrativ să avem o definiție mai restrânsă față de cea din contenciosul administrativ unde sunt cuprinse atât autoritățile publice clasice/exprese dar și cele implicite/asimilate. Față de ceea ce spuneam anterior cu privire la ce dispoziție este dreptul general și care este legea derogatorie, ar trebui ca cel puțin în teorie contenciosul administrativ (strict pe materia reglementată) să aplice o definiție, în timp ce Codul administrativ pentru obiectul său de reglementare să aplice definiția mult mai restrânsă a acestei instituții juridice. Evident că este nenaturală această soluție.
Art. 5 alin. 1) pct. 39.kk) din Codul Administrativ definește serviciul public drept activitatea sau ansamblul de activităţi organizate de o autoritate a administraţiei publice ori de o instituţie publică sau autorizată/autorizate ori delegată de aceasta, în scopul satisfacerii unei nevoi cu caracter general sau a unui interes public, în mod regulat şi continuu. Art. 2 alin. 1 lit. m) din Legea contenciosului administrative cuprinde o definiție diferită de cea din Codul administrative raportându-se la interesul legitim public (definit de asemenea în mod expres), spre exemplu. Codul administrativ se raportează la nevoie cu character general sau la interes public, fără a defini niciunul dintre aceste concepte. Or, în plus față de problema de mai sus (care este definiția generală și care este cea specială) rămâne și discuția relativă la extinderea definiției interesului legitim public din contenciosul administrativ și asupra interesului public din Codul Administrativ.
Art. 5 alin. 1) pct. 15.o) din Codul administrativ vorbește despre capacitatea administrativă ca fiind ansamblul resurselor materiale, financiare, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, cadrul legal care reglementează domeniul de activitate, precum şi modul în care acestea sunt valorificate în activitatea proprie potrivit competenţei stabilite prin lege. În continuare, art. 76 din Codul administrativ determină conținutul normativ al principiului subsidiarităţii în sensul că acesta constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitate administrativă necesară. Coroborând art. 5 alin. 1) pct. 11) cu pct. 12 și pct. 13 din Codul administrativ înțelegerea noastră este în sensul că doar autoritățile publice cu personalitate juridică au capacitate administrativă. Or, sub imperiul legilor anterioare Codului Administrativ jurisprudența ICCJ era în sensul că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative în exercitarea unor prerogative de putere publică ori a unui serviciu public. Sub acest aspect, competenţa materială a instanţei de contencios administrativ este determinată de apartenenţa organului emitent al actului la categoria autorităţilor publice centrale sau locale, neavând relevanţă dacă acestea au sau nu au personalitate juridică (http://www.scj.ro/1093/Detalii-jurisprudenta?customQuery[0].Key=id&customQuery[0].Value=122599).
Art. 535 din Codul Administrativ instituie nulitățile de drept constatate de instanța judecătorească pentru anumite categorii de acte administrative. Discuțiile din dreptul civil cu privire la inexistența în realitate a nulităților de drept sunt deja notorii pentru orice jurist așa că nu vom poposi în niciun fel aici, ci ne vom refere la o problemă mai important cred și anume cea relativă la voința internă a legiutorului: a vrut acesta să stabilească o nulitate ce nu poate fi stabilită prin acordul părților cum spune art. 1246 alin. 3) C. Civ.? Din punctul nostru de vedere art. 535 nu a stabilit în realitate o nulitate de drept ci o nulitate ce poate fi stabilită (constatată în exprimarea legiuitoruluI) doar de către instanța judecătorească.
Art. 240 alin. 2) din Codul administrativ dispune că “Aprecierea necesităţii şi oportunitatea adoptării şi emiterii actelor administrative aparţine exclusiv autorităţilor deliberative, respectiv executive. Întocmirea rapoartelor sau a altor documente de fundamentare prevăzute de lege, contrasemnarea sau avizarea pentru legalitate şi semnarea documentelor de fundamentare angajează răspunderea administrativă, civilă sau penală, după caz, a semnatarilor, în cazul încălcării legii, în raport cu atribuţiile specifice.” Din întreaga economie a Codului administrativ (inclusiv capitolul relativ la răspunderea juridică) rezultă fără putință de tăgadă ca dorința legiuitorului a fost în sensul de a transforma în fine de neprimire necesitatea și oportunitatea adoptării unui act administrativ. Or sub acest aspect argumentele fundamentale ce vor confirma sau nu această soluție legislativă vor rezulta din aplicarea Legii nr. 554/2004 în ceea ce privește categoriile de acte administrative ce nu pot fi supuse cenzurii instanței judecătorești, din jurisprudența instanței constituționale cu privire la accesul la justiție respectiv din jurisprudența CEDO privitoare la accesul efectiv la justiție. De altfel, chiar art. 574 din Codul Administrativ poate fi un argument contrar voinței interne a legiuitorului din moment ce stabilește condițiile în care poate fi angajată răspunderea autorității publice pentru carențele de organizare a unui serviciu public, carențe ce pot fi exprimate atât prin acțiuni dar și prin inacțiuni.
În final, modalitatea de redactare a art. 573 din același act normativ este mai presus de posibilitățile noastre de interpretare.
